MVA ASOCIADOS. Montalvo Villaseñor Abril

Nuevos modelos de gestión de la asistencia sanitaria pública: los Hospitales de Madrid

2013-10-10
Uno de los sectores donde se hace más patente la evolución sufrida en España en los últimos años en relación con la actividad pública de servicios es el de la prestación de asistencia sanitaria. Así, en él se pone de manifiesto la traslación del centro de gravedad de los proyectos promovidos por las Administraciones, que hasta hace unos años se situaba en la promoción de infraestructuras públicas –generalmente con pretensiones de reducido o nulo impacto en el déficit público–, hacia la profunda revisión de los modelos de prestación de los servicios públicos –buscando la generación o mejora de la eficiencia y la reducción de los costes de prestación–.

En este tránsito, resulta paradigmático el caso de la Comunidad de Madrid, donde pueden distinguirse claramente tres momentos distintos en el incremento del papel de colaboradores privados en la gestión de las infraestructuras y servicios públicos:

1) Gestión indirecta los servicios auxiliares (cafetería, limpieza, seguridad, alimentación de pacientes, etc.), llevada a cabo paulatinamente durante los años 70, 80 y 90, sin que en la actualidad parezca haber gran controversia en relación con su prestación por terceros privados.

2) Gestión indirecta de las infraestructuras y la dotación del equipamiento no sanitario, mediante la suscripción con adjudicatarios privados de contratos de concesión de obras públicas, por los que asumía la construcción, financiación y gestión de los hospitales y la explotación de todos los servicios auxiliares mientras la asistencia sanitaria se mantenía en gestión directa por la Comunidad de Madrid1.

3) Gestión  indirecta  del  propio  servicio  sanitario.  Esta  “3ª generación” del modelo de externalización ha tenido lo que podríamos considerar dos fases: la primera, que consistió en la adjudicación conjunta del servicio y de la provisión y gestión de la infraestructura correspondiente a tres hospitales de nueva planta2; y la segunda fase, iniciada en este año 2013, que supone la externalización del servicio médico de los hospitales de “2ª generación” así como de la atención sanitaria especializada que de ellos depende3, y que se presta en centros de especialidades y de salud mental atendidos por la Comunidad de Madrid.

Esta última fase del modelo viene centrando gran parte del debate, sobre el papel de la Administración como gestora de determinados servicios públicos.
A este respecto, resulta del mayor interés analizar los principales rasgos del propio modelo
marcha:

_ Objeto: Prestación del servicio sanitario especializado, excluida la asistencia primaria y el servicio farmacéutico.

_ Plazo: 10 años5.

_ Precio: Pago en función de la población protegida (titular de tarjeta sanitaria) del área atendida por el hospital de referencia y sus zonas básicas6, y facturación intercentros7.

_ Abono por el concesionario de un canon a la Administración por el uso de las infraestructuras y el equipamiento.

_ Penalizaciones por falta de calidad o disponibilidad del servicio.

_ Asunción del personal, laboral y estatutario, fijo y eventual que así lo solicite.

_Subrogación en los contratos en vigor hasta su extinción.

_Prestación de la formación MIR.

El modelo recoge así los rasgos esenciales de la gestión directa que viene siendo efectuada por la Administración, si bien, se pretende conseguir un sustancioso ahorro económico en el coste final de la prestación sanitaria por la vía de la obtención de eficiencias mediante la gestión externalizada, sin perder calidad en los servicios.

Ahora bien, conviene precisar al respecto que para el éxito del proyecto de cualquier Administración que pretende desarrollar políticas públicas mediante la gestión indirecta de servicios públicos, tan importante es el adecuado diseño del modelo de funcionamiento mediante su externalización como el propio procedimiento a través del cual la misma se materializa. De otro modo, la efectiva realización del proyecto puede encallar en innumerables trabas que hagan difícil, o imposible, su implantación.

En tanto que posible modelo para futuras externalizaciones de servicios públicos esta es una de las lecciones que pueden extraerse del proceso actual en que se encuentra la licitación del servicio sanitario de los hospitales de Madrid, frente a cuyos actos de desarrollo se han interpuesto diversos recursos, administrativos y jurisdiccionales8, hallándose por el momento suspendida cautelarmente la licitación (y, por ende, la formalización de los contratos que habilitara a la puesta en marcha del modelo) por parte del TSJ de Madrid.

El hecho que motiva la suspensión cautelar es una corrección de errores efectuada por el órgano de contratación cuatro días antes de finalizar el plazo de recepción de ofertas, y que afectaba a la garantía definitiva a presentar por los licitadores. Así, el licitador que efectuara la oferta económicamente más ventajosa (y fuera propuesto, en consecuencia, como adjudicatario del lote
o lotes a los que concurriera) no tendría que garantizar un 5% del presupuesto total del contrato, como constaba inicialmente en el pliego, sino un 5% del importe anual del contrato.

El Tribunal considera que la modificación puede exceder la mera “corrección de errores materiales” y que podría tratarse de una modificación sustancial que hubiera limitado el principio de concurrencia, al haber disuadido a otros interesados de concurrir a la licitación habida cuenta del cuantioso importe exigido en un principio. Puesto que la salvaguarda de la libre competencia es uno de los pilares en que se funda el Derecho de la contratación pública, existiría un riesgo fundado de que se declarara la nulidad de la licitación.

A juicio del Tribunal, de continuarse con el proceso y permitir que se formalizaran los contratos para la externalización del servicio, surgirían consecuencias difícilmente reversibles tanto en la propia organización del servicio como para el personal encargado de prestarlo, y por tanto se haría perder la finalidad legítima al recurso interpuesto. Por ello, el TSJ decide concederla medida cautelar de suspensión, añadiendo que por parte de la Comunidad de Madrid no se ha justificado el perjuicio económico que supondría mantener la prestación de la asistencia sanitaria como hasta ahora.

Como puede apreciarse, nos encontramos ante un ejemplo delicitación extraordinariamente compleja, no sólo porque se pone en juego una importante cifra presupuestaria, sino un gran número de procesos que afectan a servicios esenciales y sobrelos que existe elevada sensibilidad.

Así, para articular las transformaciones profundas en este tipo de servicios públicos, es necesario que los procedimientos administrativos a través de los cuales se articula la contratación sean concebidos y ejecutados con prudencia y un agudo espíritu crítico en todo lo relativo a sus condicionantes jurídicos, pues de ese modo no sólo se garantiza el adecuado respeto por los derechos e intereses de cuantos intervienen en ellos, así como de quienes se ven afectados por el resultado de los mismos, minimizando los riesgos de impugnación, sino de la propia Administración y del interés general que ésta representa, ya que el éxito del proceso no sólo depende de que el proyecto se realice finalmente, sino que pueda llevarse a cabo en el tiempo y con el coste adecuado a su finalidad.

Precisamente, en relación con el cumplimiento de las exigencias legales en los procedimientos, y concretamente en los de provisión de servicios públicos sanitarios, y la adecuada protección del principio de concurrencia, es de reseñar la guía que recientemente ha publicado la Comisión Nacional de Competencia9, en la que tras efectuar un análisis de la situación del sector sanitario en España, realiza un examen crítico de numerosos ejemplos extraídos de licitaciones de externalización de infraestructuras y/o servicios sanitarios, a fin de proporcionar un abanico de mejores prácticas en esta materia. A los aspectos más relevantes dedicaremos un próximo análisis.
________________________________________________________

1 Se trata del llamado “modelo Majadahonda” (por referencia al mayor de los hospitales en el que se aplicó) y que generó durante la década de los 2000, además del citado, otros seis hospitales universitarios en la Comunidad de Madrid (Infanta Sofía, Infanta Leonor, Infanta Cristina,
del Henares, del Sureste y del Tajo).

2 Es el llamado “modelo Valdemoro”, aplicado en los hospitales de Valdemoro, Móstoles y Torrejón de Ardoz. Se trata de contratos de concesión de obras públicas que incorporan, además de la construcción, financiación y gestión de la infraestructura y dotación de mobiliario, la prestación del servicio médico y la provisión de equipamiento sanitario.

3 Excluyendo, por tanto, la atención primaria, así como el servicio de farmacia.

4 De acuerdo con el PCAP de la licitación.

5 Máximo permitido por el art. 278 del TRLCSP.

6 Prima para el cálculo del precio ofertada por el licitador.

7 Pagos cruzados cuando se atiende a población fuera del área adscrita.

8 A estos debe añadirse un recurso interpuesto ante al Tribunal Constitucional frente a la Ley 8/2012, de Medidas Fiscales y Administrativas de la Comunidad de Madrid, cuyo artículo 65 habilita al SERMAS a llevar a cabo la externalización.

9 CNC, “Aplicación de la guía de contratación y competencia a los proceso de licitación para la provisión de la sanidad pública en España”, 2013.
_____________________________________________
Contacto: Gervasio Martínez-Villaseñor, Socio del Área de Derecho Público
+34 91 700 23 47 gmartinez@mva-asociados.com

Compartir: LinkedIn

Copyright ©2018 MVA Asociados. Todos los derechos reservados.